Trong bối cảnh sáp nhập tỉnh và tinh gọn bộ máy hành chính tại Việt Nam, mô hình chính quyền 2 cấp được xem là bước đi tất yếu. Ứng dụng công nghệ AI giúp chính quyền quản lý hiệu quả hơn, minh bạch hơn và phục vụ người dân nhanh chóng, chính xác hơn.

1. Chính quyền 2 cấp là gì?

Khái niệm chính quyền 2 cấp được hiểu là mô hình tổ chức bộ máy hành chính chỉ còn cấp tỉnh và cấp xã, loại bỏ cấp huyện vốn là tầng nấc trung gian. Mô hình này hướng đến mục tiêu tinh gọn bộ máy, giảm khoảng 15–20% biên chế, đồng thời gia tăng hiệu quả phục vụ người dân. 

Mô hình chính quyền 2 cấp là gì? - Ảnh: ELCOM

Tại Việt Nam, tiến trình này gắn liền với chủ trương sáp nhập tỉnh, một bước đi lớn được Quốc hội thông qua tại Nghị quyết 202/2025/QH15, trong đó sau sắp xếp cả nước còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh gồm 28 tỉnh và 6 thành phố trực thuộc trung ương.

Điểm nổi bật của chính quyền 2 cấp là lãnh đạo cấp tỉnh sẽ trực tiếp quản lý gần 100 xã/phường thay vì trung gian qua huyện. Điều này đồng nghĩa với việc khối lượng vấn đề phải xử lý tăng từ hàng trăm lên hàng nghìn mỗi tuần. Nếu chỉ dựa vào cách làm truyền thống, mô hình sẽ quá tải ngay từ đầu. Vì vậy, việc đặt câu hỏi “chính quyền 2 cấp là gì và vận hành thế nào để hiệu quả?” trở thành mối quan tâm lớn của dư luận và cơ quan chính quyền.

2. Những thách thức vận hành trong bối cảnh sáp nhập tỉnh thành

Từ năm 2025, chủ trương sáp nhập tỉnh chuyển sang giai đoạn thực thi mạnh mẽ khi Quốc hội ban hành Nghị quyết 202/2025/QH15 (ngày 12/6/2025), xác lập quy mô hành chính mới của cả nước ở mức 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh (28 tỉnh, 6 thành phố), có hiệu lực ngay trong ngày thông qua. 

Đây là bước đi nhằm tinh gọn bộ máy, tiết kiệm ngân sách và phân bổ nguồn lực hợp lý. Tuy nhiên, sự thay đổi này cũng tạo ra áp lực lớn. Khi bỏ cấp huyện, lãnh đạo tỉnh phải giám sát trực tiếp hàng trăm xã; cán bộ xã phải đảm nhiệm thêm công việc vốn thuộc cấp huyện; trong khi đó, người dân lo ngại thủ tục sẽ phức tạp và khiếu nại không được giải quyết kịp thời.

Ở lớp nền chính sách, việc sáp nhập không diễn ra đơn lẻ mà kế thừa lộ trình sắp xếp cấp huyện, cấp xã theo Nghị quyết 117/NQ-CP (30/7/2023) – một văn bản khung đặt ra kế hoạch tổ chức thực hiện đến 2025, trong đó yêu cầu địa phương chuẩn hóa dữ liệu, kiện toàn quy trình, chuẩn bị phương án nhân sự và bảo đảm phục vụ người dân không bị gián đoạn trong giai đoạn chuyển tiếp. 

Chính phủ và các cơ quan báo chí – thông tin của Chính phủ đã nhiều lần nhấn mạnh yêu cầu “đi đôi” giữa sắp xếp tổ chức với số hóa thủ tục hành chính, tăng mức độ trực tuyến, liên thông dữ liệu và nhất là định danh điện tử để bảo đảm chất lượng dịch vụ công ở mô hình mới chính quyền 2 cấp.

2.1. Thách thức về quy mô giám sát

Từ góc nhìn vận hành, sau quá trình sáp nhập tỉnh thành, quy mô giám sát và điều hành tăng đột biến. Khi một tỉnh sau sáp nhập tỉnh thành phải quản lý số lượng xã/phường lớn hơn đáng kể nhưng trung gian cấp huyện được thu gọn, áp lực “ra quyết định nhanh - đúng - có bằng chứng dữ liệu” tăng theo cấp số nhân. 

Điều này đòi hỏi kiến trúc giám sát thời gian thực, hệ thống cảnh báo sớm và một cơ chế quyết định dựa trên dữ liệu thay cho cách tổng hợp thủ công. Nếu thiếu hạ tầng dữ liệu dùng chung và công cụ phân tích thông minh, nguy cơ quá tải hồ sơ, chậm trễ xử lý và đứt gãy chuỗi báo cáo là điều khó tránh.

2.2. Thách thức về nhân sự

Thách thức thứ hai đến từ chuyển đổi nhân sự và năng lực thực thi. Đội ngũ cán bộ cấp xã - vốn chịu trách nhiệm ở tuyến gần dân nhất sẽ tiếp nhận thêm khối lượng công việc mà trước đây nằm ở cấp huyện. 

Trong giai đoạn chuyển tiếp, khoảng trống về đào tạo nghiệp vụ, hướng dẫn quy trình, kiểm tra tính hợp lệ hồ sơ và đối chiếu văn bản dễ làm tăng tỷ lệ sai sót nếu chưa có “trợ lý số” hỗ trợ. Bài học quản trị từ các địa phương, cũng như kinh nghiệm quốc tế về chính quyền số, cho thấy năng lực số của đội ngũ tuyến cơ sở là biến số quyết định cho chất lượng phục vụ ở mô hình 2 cấp.

2.3. Thách thức về tính liền mạch trong dịch vụ công

Thách thức thứ ba là bảo đảm liên tục dịch vụ công và niềm tin người dân. Khi sáp nhập làm thay đổi địa giới, tên gọi đơn vị hành chính, địa điểm tiếp nhận - trả kết quả và cách thức liên hệ, người dân dễ gặp lúng túng nếu không được dẫn dắt bằng kênh số nhất quán. 

Nếu dịch vụ công không liền mạch sẽ gây khó khăn cho người dân - Ảnh: Internet

Đây là lý do hạ tầng Cổng Dịch vụ công quốc gia (DVCQG) và VNeID – hệ thống định danh, xác thực điện tử do Bộ Công an vận hành – trở thành xương sống: một mặt giúp hợp nhất trải nghiệm đăng nhập – nộp hồ sơ – theo dõi tiến độ, mặt khác tạo “ngôn ngữ chung” để địa phương liên thông dữ liệu dân cư, tránh yêu cầu kê khai lặp lại. 

Việc Chính phủ thúc đẩy mở rộng tích hợp DVCQG gắn với định danh điện tử cho thấy một định hướng xuyên suốt: cải cách thủ tục phải đi cùng số hóa định danh để giữ vững chất lượng dịch vụ trong và sau sáp nhập tỉnh.

2.4. Thách thức về dữ liệu

Thách thức thứ tư liên quan đến chuẩn hóa dữ liệu - quy trình - an toàn thông tin. Sáp nhập kéo theo việc hợp nhất nhiều hệ thống phần mềm, cơ sở dữ liệu, quy trình tác nghiệp và tiêu chuẩn báo cáo khác nhau. Nếu không có một Data Lake/Kho dữ liệu dùng chung cấp tỉnh, cùng bộ siêu dữ liệu, phân quyền truy cập, nhật ký truy vết và tiêu chuẩn bảo mật (ví dụ ISO 27001), rủi ro phân mảnh, trùng lặp, rò rỉ thông tin sẽ tăng cao. 

Muốn vận hành mô hình “một cửa - một chạm”, phải thống nhất mã định danh, đồng thời chuẩn hóa dữ liệu cũng như giao thức tích hợp ngay từ đầu, tránh “vá víu” về sau với chi phí lớn.

3. Kiến trúc AI cho chính quyền 2 cấp

Trong bối cảnh này, AI được xem là giải pháp trọng tâm. Theo tài liệu AI360, ELCOM đã đề xuất kiến trúc AI4Gov như một “ngôi đền” vững chắc để bảo đảm sự thành công của chính quyền 2 cấp. Mái nhà của ngôi đền là mục tiêu: 90% người dân hài lòng, xử lý nhanh hơn 60%, tiết kiệm 30% chi phí và đưa Việt Nam vào nhóm 20 quốc gia dẫn đầu về chính phủ điện tử.

Kiến trúc “tòa nhà” AI cho chính quyền 2 cấp - Ảnh: ELCOM

Ba trụ cột chống đỡ bao gồm: Công nghệ AI với nền tảng dữ liệu lớn, điện toán đám mây, chatbot và RPA; Con người với sự cam kết của lãnh đạo và 16.000 cán bộ được đào tạo; và Cơ chế – dữ liệu với hệ thống pháp lý đồng bộ, tích hợp Cổng DVCQG và VNeID. Bên dưới là nền móng hạ tầng gồm mạng 5G, trung tâm dữ liệu, tiêu chuẩn bảo mật ISO 27001 và ngân sách đầu tư từ 1.500–2.000 tỷ đồng.

Kiến trúc này được phân thành ba tầng: tầng hạ tầng dữ liệu và AI Engine, tầng dịch vụ AI gồm sáu mô-đun như phân tích, gợi ý quyết định, OCR và tự động hóa, và tầng ứng dụng phục vụ bốn đối tượng chính là lãnh đạo, cán bộ, người dân và doanh nghiệp. Toàn bộ hệ thống được kết nối liền mạch, bảo đảm dữ liệu lưu thông hai chiều, minh bạch và chính xác.

4. Ứng dụng AI nâng cao hiệu quả hoạt động chính quyền 2 cấp

Việc triển khai AI trong chính quyền 2 cấp được chia thành bốn nhóm giải pháp chính. Thứ nhất, AI hỗ trợ lãnh đạo bằng dashboard thông minh, cung cấp dữ liệu thời gian thực, cảnh báo bất thường và phân tích nguyên nhân sự cố. Ví dụ, khi có hàng chục khiếu nại về giấy phép xây dựng tại một xã, AI không chỉ cảnh báo mà còn phân tích nguyên nhân và gợi ý giải pháp trong vài phút

AI hỗ trợ lãnh đạo bằng dashboard thông minh - Ảnh: ELCOM

Thứ hai, AI làm trợ lý cho cán bộ cơ sở. Đây là công cụ 24/7 giúp hướng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra tính hợp lệ hồ sơ và trả lời câu hỏi về chính sách. Nhờ đó, cán bộ tiết kiệm 60% thời gian tra cứu, giảm sai sót và nâng cao chất lượng xử lý công việc.

Thứ ba, AI phục vụ người dân thông qua chatbot dịch vụ công và kênh phản ánh thông minh. Chatbot cho phép người dân tra cứu, nộp hồ sơ, theo dõi tiến độ mọi lúc, giảm 70% hồ sơ bị trả lại. Kênh phản ánh phân loại và chuyển đơn đến đúng cơ quan xử lý, ưu tiên trường hợp khẩn cấp và công khai tiến độ xử lý, từ đó gia tăng niềm tin.

AI giúp chính quyền 2 cấp tối ưu vận hành - Ảnh: ELCOM

Thứ tư, AI tối ưu vận hành bằng cách kết hợp RPA và phân bổ nguồn lực thông minh. Các tác vụ lặp lại được tự động hóa, giảm 40–60% thời gian, trong khi hệ thống dự báo khối lượng công việc để điều phối cán bộ hợp lý, tránh tình trạng quá tải. Các trung tâm điều hành thông minh với nền tảng AI đã được triển khai thử nghiệm tại nhiều dự án, minh chứng cho khả năng nhân rộng.

Nếu được triển khai đúng lộ trình, AI trong chính quyền 2 cấp sẽ mang lại lợi ích ba bên. Lãnh đạo có thể đưa ra quyết định nhanh hơn 90% và chính xác hơn nhờ dữ liệu thời gian thực. Cán bộ tự tin hơn, năng suất tăng gấp đôi nhờ công cụ hỗ trợ. Người dân hài lòng hơn 92% vì dịch vụ minh bạch, nhanh chóng và dễ tiếp cận.

Trong bối cảnh sáp nhập tỉnh đang được triển khai mạnh mẽ, đây không chỉ là giải pháp công nghệ, mà còn là bước tiến chiến lược để Việt Nam rút ngắn khoảng cách với các quốc gia hàng đầu về chính phủ điện tử. 

Qua đó, chuyên gia ELCOM khuyến nghị cơ quan quản lý không nên chờ đợi mà bắt đầu ngay với thí điểm tại một vài địa phương, đo lường kết quả cụ thể rồi nhân rộng nhanh chóng, vì mỗi ngày trì hoãn là thêm một ngày người dân phải chờ đợi.